成都蛟龙“非主流”城镇化实验

2019-11-05 19:13

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蛟龙港近20年的实验表明,在政府主导的城镇化框架之外,在农村集体土地上完全可以创造出一个多方共赢的模式

经过16年的发展,蛟龙港几乎具备城市所有功能,这里拥有2380家企业、12万人口,年产值300亿元,纳税约 6亿元。

文 |《财经》记者 熊平平

编辑 | 朱弢

“我博士毕业回国,再来成都看蛟龙港,它已经是一座城市,不能再用工业港定义它。”11月18日夜里9点,中央财经大学经济学院副教授路乾在街头边走边说,不停地向记者介绍这座成都双流区小城市的独特之处。

与路乾随行的,是美国三一学院终身教授文贯中,走遍了全世界城市,他依然感叹蛟龙港在夜色中迸发的活力与开放,看到街头的地摊、榕树下的露天餐馆,文贯中忍不住按下快门,用镜头记录街头百态。

深夜里,路乾带着文贯中穿梭在这座小城里的商业区、工业区与居住区,穿街走巷,即使黑夜里也能精准辨别方位。

2008年,北京大学国家发展研究院教授周其仁组织课题组,就成都城乡统筹实践经验展开系统调研,蛟龙港是重要观察案例。

当时在校读研究生的路乾是课题组成员,后来课题组完成《还权赋能:奠定长期发展的可靠基础》报告,报告指出:“蛟龙工业港作为一家建立在集体土地上的工业园,提供了一个鲜活案例,证明完全有可能在原有征地制度之外走出一条新的工业用地之路。”

曾经的工业园继续发育,今天的蛟龙港已长成一座“小城市”,最近还成为了成都的网红。

十多年间,这片土地上发生了什么?

集体土地上的城市

蛟龙港是成都城外一座农民集体土地上的产业新城,区别于传统政府主导的城镇化,由香港蛟龙集团开发建设的蛟龙港在15年间走了一条“非主流”的发展路径。

从双流机场打车30分钟即可抵达这座产业新城。走进蛟龙港,道路两旁满是成年榕树,东侧是高大的海滨城商场、浩海立方海洋世界、写字楼、酒店等商业设施,西侧是连片的厂房,一企一院,鞋厂、磨具厂、电子设备厂、沙盘厂,秩序井然,而往北是污水处理厂、供电站、供水厂,以及农民安置房、学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施。

“这里几乎具备城市所有功能,人口密度达到2.5万人/平方公里,远高于其所在双流区的0.7万人/平方公里。”路乾告诉《财经》记者,蛟龙港区域面积4.36平方公里,这里地理区位较偏僻,位于成都市西四环外的双流区,距离市中心25公里,并非成都市规划发展重地。

但“2380家企业、12万人居住、300亿元产值、缴税约6亿元”,是蛟龙港的成绩单。而随着产业与人口的聚集,蛟龙集团投资建设的浩海立方海底世界海滨城,是国家4A级景区,在过去两年,每年接待游客量突破2100万人次。

很难想象,2003年之前,这里还是一片农田与村庄。

当年,3100户农民生活在这片土地上,靠种地为生,收入微薄,羡慕成都市区有班上的“城里人”。16年后的今天,本地农民成为蛟龙社区居民,依靠房屋拆迁补偿、地租、房租,生活富足,成为城里人羡慕的对象。

而这一变化背后正是蛟龙集团在这片村民土地上主导的工业化与城镇化实验。

2003年,蛟龙公司从双流区政府获得村庄土地的开发权,建设工业园区。开发前与村集体签订租赁合约和拆迁安置协议。

同年底,村民将土地承包经营权还给村集体,再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议,以每年1200斤大米价格(每三年递增5%,保底价2.6元/公斤)将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司,期限为55年。

此外,蛟龙公司与村委会、村民签订拆迁安置协议,对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。

记者获得的三份拆迁协议书显示,2004年与2006年对两户三口之家的补偿金额(包括兑换房屋与现金补偿的总额)分别是11.9万元及8.8万元,而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。

随着工业港的建成,大量企业进驻,人口聚集,蛟龙港一步步生长,从工业港发育成一座自然形成的“城市”,但蛟龙社区仍然保留着村庄性质。

一位蛟龙社区的老村民告诉《财经》记者,依靠养老金、两套安置房出租租金,每月就有6000元的收入,“生活很巴适”。

像他这样的农民,蛟龙社区有4000多人,蛟龙港在他们祖辈栖息土地上城镇化的同时,村民依然分享着城市成长带来的收益。

冒险的实验

蛟龙港繁荣的背后,是黄玉蛟和他的蛟龙公司进行的一场冒险实验。

1999年,从香港回川的黄玉蛟准备向当地政府租用5亩地建卫生巾厂房,但四处碰壁,原因是5亩地太小,各地政府都不感兴趣。

后来黄玉蛟在成都市青羊区拿到5亩地,但因厂地潮湿,项目迟迟未能开工,其间有人提出以20万元价格租用厂房,并抱怨“建厂的厂地难找”。

两次经历让黄玉蛟敏锐嗅到商机:拿地建厂房,出租给中小企业,自己作为运营者,操盘工业园区。而这一商业模式基于当时的现实:国家快速工业化诞生了大量工业企业,其中九成是中小企业,对工业用地有大量需求。

现实证明了黄玉蛟的判断力,2000年,他接手青羊区一个台商经营失败的兰草园项目,尝试将52亩农地建成13幢厂房出租,三天就被抢空,净赚数百万元。这一项目后来扩大至1.26平方公里,发展为蛟龙港青羊园区。

2003年,黄玉蛟在成都双流区租赁4平方公里农地建工业园,发展为今天的蛟龙港双流园区。

但在当时,黄玉蛟这两个项目存在明显的法律风险,即有违当时施行的《土地管理法》。

1998年全国人大常委会修订《土地管理法》,明确规定:除了“农民自用于宅基地、兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业;与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业;因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移”以外,任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地。

也就是说,除了法律规定的特殊形式外,任何企业用地都需要向各地政府申请国有土地,后随着土地招拍挂市场的建立,任何企业用地都得向政府购买国有建设用地。

在这一法律框架内,乡村土地上的工业化之路基本被堵死,但黄玉蛟的蛟龙港工业园区是直接用租赁农地建设工业园区,随时可能被执法部门查处。

但为何黄玉蛟敢冒这个险?他曾公开对媒体解释道:当时之所以敢冒政策风险,除考虑收益外,还在于他坚信法律是为社会发展服务的,而不是发展的拦路虎,滞后的法律首先得有人去突破。

决心背后是地方政府的支持,在青羊园区项目上,2000年4月13日,青羊区政府下发文件,同意黄玉蛟在大石桥村兴建“成都蛟龙工业港”,并给予建设用地指标、优惠,免除相关费用。

但这份来自区政府的支持没过多久就消失了。青羊区工业港原有500亩土地规划指标很快用完,开始拓展到政府规划区外,占用的规划外土地均是耕地,在未补上指标情况下,侵占了部分基本农田和生态区土地。

2002年10月,青羊区国土局执法人员,首次叫停蛟龙的土地违法行为,国土部门要求他立即拆除已建好的厂房,即便这些厂房都入驻了企业。

此时,蛟龙公司还被查出,以“代建”名义偷偷卖掉部分厂房,以弥补初期启动资金的不足。青羊区政府由此对黄玉蛟产生了“信任危机”,担心他把厂房卖掉卷款逃跑。2003年4月24日,区政府决定不再给蛟龙工业港新增土地,区国土局前后下发了二三十张违法通知书和处罚单,黄玉蛟只得彻底停止青羊工业园建设。

青羊园区黄了,双流区找到了黄玉蛟。为了招商竞争,2003年6月,双流区招商小组找到黄玉蛟,邀请他到双流克隆青羊模式搞开发。双方达成协议:蛟龙公司投资10亿元兴建“双流蛟龙工业港”,规划面积3平方公里,后扩大到4平方公里。

双流区给了黄玉蛟更多的农地和扶持,但他面临的政策困境并未减少。

国土部门包括双流国土局、成都市国土局乃至四川省国土局仍三番五次向黄玉蛟发出通知,要求其依法停止违法占地,承担法律责任。

占地之事甚至惊动了国土资源部,多次派员专赴成都调查,蛟龙工业港有几次差点被取缔。

但现实的发展让各方均满意,诸多工业企业获得低成本厂房,村集体与村民收入增长,地方政府获得数千家企业的就业空间与数亿元的纳税额,在这一共赢机制下,双流区与成都市政府积极探索解决方案。

2006年3月,双流区国土局动用了宝贵的计划内指标资源,将蛟龙所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用总体规划”,转为集体建设用地。与此同时,利用土地管理法中“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”这个例外规定,蛟龙公司向有关土地行政主管部门申请批准使用集体建设用地。

2006年5月16日,成都市国土资源局发出通知,认为蛟龙工业港是节约利用土地发展工业的有益探索,要求将蛟龙工业港的土地利用纳入“土地利用总体规划”、“城市总体规划”和“工业发展布局规划”;同意蛟龙以土地使用权经营、入股和租赁等方式使用集体建设用地。

2009年初,双流国土局在蛟龙公司补交部分罚款后,再次将其剩下的2平方公里土地纳入指标计划,并由双流区政府帮其缴纳了6000万元的占补平衡费。

至此,黄玉蛟面临的法律风险得到平息。

助力企业成长

蛟龙港成功背后是中国经济腾飞与民营中小企业蓬勃发展的大时代背景,作为农民土地上的工业园区,蛟龙港以租金低廉的厂房满足了上千家中小企业早期发展。

如今,当年的小微企业已长成蔚然大树。

“当时吸引我们就是每月2万元的厂房租金。”一家光学企业的高管武月告诉《财经》记者,公司创始人2003年准备创业,和无数中小企业一样,没资格进工业园,更没钱拿地建厂房,“此时碰到蛟龙港,向他们提了厂房建设标准,蛟龙公司很快建好就让我们入驻了”。

有了厂房,且租金便宜,这家企业就省下钱用来购买设备,从一台机器开始,创业者开始了他们的制造梦。

“用最烂的机器,做最好的镜头。”武月说,这是起步时的光景,早年一单一单做产品,攒了点钱就立即购置新机器,慢慢就把主要机器都买齐了,也逐渐有了企业的样子,2017年营业额就达到了3.5亿元。

“在蛟龙港我们觉得很舒服,对企业的服务很周到。”武月说,蛟龙港管委会几乎可以满足他们的任何需求,包括厂房扩建、电量供应、基础设施维修等等。

作为民营企业的蛟龙港管委会,以灵活的服务被工业园区的企业称赞,而管委会在招商上的“随意性”,也令武月等企业高管觉得舒适。

随着江浙一带产业链聚集的工业园模式在全国普及,国有的开发区、工业园区倾向于产业链式招商,即以某一产业链上下游为标准选择企业,如双流区的空港高技术产业园便是此类,主要聚集航空、新能源等企业。但蛟龙港的招商对象不以产业链为标准,只要是无污染的中小企业,都可以入驻蛟龙港,因此,工业园的企业是千差万别,既有科技企业,也有各种鞋企。

“如果是高新科技园,园区有伟创力、仁宝这样大企业,我们就没有任何优势,招不到人。”武月说。

在蛟龙港,像这家公司这样从0到1的企业,有数百上千家,得益于早期低廉的租金,从而能够投入更多资金到生产与研发,又能熬过早年的亏损,迎来发展期。

城镇化新路径

从1998年《土地管理法》禁止农村集体土地工业化,到2019年新修《土地管理法》删去工业用地必须使用国有土地、允许集体经营性建设用地入市,已经过去了20年。

成都蛟龙港作为20年间少有的集体土地上的工业化、城镇化案例,为城镇化提供了一条新的路径。

70年来,中国的城镇化主要有四种路径:政府主导的城镇化、企业主导城镇化、村庄自主的城镇化以及农民自建房的城镇化。

其中,政府主导的城镇化是主流方式,尤其是1998年土地管理法禁止了农村集体土地直接进入建设用地市场后,几乎整个中国的城镇化都是通过征地方式完成,由政府制定规划,负责征地拆迁,土地出让,并提供学校、医院等公共服务。

路乾对此指出,政府主导的城镇化,因为依靠政府的强制力,该模式有其天然的优势,能降低拆迁安置的协调成本,可通过连片开发获得土地出让金和税收收益,并将基建投资的外部性内部化。但这一模式也存在诸多弊端,因为缺乏参照系,征地价格难以市场化、土地利用率较低,“土地城镇化”快于“人口城镇化”,致使空城、鬼城的出现,政府负债累累。

蛟龙港近20年的实验表明,在政府主导的城镇化框架之外,将农村集体土地交给企业经营,让企业成为土地上城镇化的核心,并没有出现跑路、烂尾、破产的风险。

相反,蛟龙港的农民及村集体、进驻企业、外来工作者都获得了发展,地方政府获得税收,道路、学校等基础设施等支出由企业提供,因此是一个多方共赢的模式。

路乾对《财经》记者表示,蛟龙的实践表明,以下几个条件并非城镇化的必然选择:土地财政、政府征地、政府规划、政府招商引资、政府供给不同用途的土地、政府以协议出让的方式低价出让工业用地、以土地储备的方式控制商业用地的供给、政府投资基础设施建设、政府制定发展战略并引导产业升级、政府高举大量债务来经营城市等。

蛟龙港成长的另一重要原因,是双流区政府将规划权赋予了蛟龙集团,蛟龙集团通过市场方式对4平方公里土地进行自主规划,土地空间资源不断得以优化。

2003年,双流县政府在与蛟龙公司签订的投资协议中,约定“3平方公里的双流蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符,由蛟龙工业港自行规划修建,并报经县政府有关部门审核备案”。

因此,蛟龙集团可自主规划厂房、住宅、商业体、学校、道路,以最大程度地提高土地的整体租值,而随着产业与人口的聚集,又不断调整规划。

“将投资百亿的海洋世界与商场建在一起,确实有想象力。”文贯中参观完海滨城的海洋馆后感叹,因为在传统的规划中,海洋馆这样的大型综合体多是单独规划,很难将其与工业区、商场一起规划建设。

也正是这一根据市场方式做出的规划建设,蛟龙港通过海洋馆、真冰场等娱乐设施与购物相结合,吸引大量游客,单日客流量最高突破20万人次,其中60%的顾客来自成都市。

路乾在总结蛟龙发展经验之时,指出黄玉蛟发挥企业家精神的制度基础,是双流县政府对规划权的让渡,双流政府通过规划留白,使黄玉蛟可以按照其判断力和市场需要制定发展战略,提前布局,从而使蛟龙港在较短的时期内实现快速的升级发展。

2020年1月1日,新版《土地管理法》将正式施行,重新打开了农村集体土地的大门,“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,经依法登记的集体经营性建设用地,土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,满足规划条件的农村集体土地可以直接入市。

“农村土地允许入市后,希望能有更多类似蛟龙港的新兴城市诞生。”路乾表示。

(本文首刊于2019年10月28日出版的《财经》杂志)

责任编辑:王妍静(QZ0009)