我国金融监管框架重构应逐步推进
□张承惠
随着我国经济金融的发展，现行金融监管框架的不适应性愈发突出。尽管改革的必要性已达成共识，但在金融监管改革方案上存在巨大争议。现有几个方案尽管各有优点，却存在一些共性问题，如未涉及监管理念变革、缺少财政部门参与、重形式轻实质（特别是未触及目标冲突问题、功能监管问题）等。金融监管架构调整不能寄希望于“毕其功于一役”，应从我国现实出发，分阶段逐步推进。近期重点是解决信息沟通不畅、监管真空问题，建立科学决策机制。未来的改革目标，是建立一个相互制衡、有机协作、分工明确、全覆盖和高效率的金融监管架构。
现行金融监管框架与我国金融发展现状的契合度越来越低
以2003年全国人大批准国务院改革方案为标志，中国金融监管架构确立已经13年了。期间我国金融体系发生了巨大的变化，突出表现在以下几个方面：
第一，金融机构种类、业务量快速增长，金融市场规模不断扩大。这不仅意味着中国金融业和金融市场对经济的影响力加大、贡献度提升，也意味着潜在金融风险加大和金融管理的难度增加。
第二，金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化。金融机构在业务层面早已打破过去分业经营的格栅，通过设立金融专业子公司、与金融机构合作等方式，已经事实上进入了以前不能进入的金融领域。
第三，正规金融体系之外的类金融机构快速发展。随着地方经济的快速发展，正规金融体系的服务能力和水平远远不能满足实体经济的需求。在中央政府的认可或默许和地方政府的积极推动下，各种类金融机构在近十年得到快速发展，带来日益突出的风险防范问题。
第四，交叉业务和跨领域套利活动不断增加。近年来，在盈利压力增大、资本约束强化、风险指标监管趋严的大环境下，银行等金融机构为规避监管、增加盈利，通过各种方式开展交叉业务，例如通过同业市场，把贷款转变成同业资产；或者借“投贷联动”名义，将贷款转为投资等。尽管这些交叉业务和跨业交易行为对活跃国内金融市场、丰富金融产品、提升金融效率等具有积极意义，但也带来了不容忽视的问题：如增大流动性风险、一些买入返售业务实际扩大了信贷资产总量却未纳入统计、相当数量的资金在实体经济体外反复循环导致企业资金成本上升等。特别是一些高杠杆资金在股市、债市等资产市场频繁进出，加大了市场的波动性，还有部分资金流向了高风险领域。随着这类业务的发展，风险表现更为复杂，风险管理更加困难。一旦某一环节出现问题，风险就有可能在不同市场交叉蔓延和传染。
面对上述新形势、新变化，金融监管架构的不适应性愈发突出。
一是分业监管体制与混业经营模式不相适应。首先，现行监管体制，割裂了同一机构内部不同业务之间的联系，导致同类业务因市场主体种类的不同而产生监管规则和标准的差异。由此必然会增大金融机构与监管部门之间的博弈空间，加大跨部门信息沟通难度。另一方面，现有监管模式也不利于不同业务之间的协同，产生“为某类业务单设一类金融机构，某类机构只能做某项业务”的结果。以银行业金融机构为例，目前已经划分出约20种类型的机构，每类机构在监管指标和要求上均有不同程度的差别。这种以“机构”而不是“功能”为主要监管对象的体制，必然会产生监管重叠、监管空白、降低金融服务效率等不良后果。
其次，在金融控股集团数量不断增多的情况下，对金控集团缺乏法律规范和跨业风险的监管。我国金控公司在银行、证券和保险子公司之间以及金融与实业之间，基本没有建立有效的“防火墙”。集团公司下属各子公司、孙公司之间存在大量不良关联交易。贷款、投资、担保、理财、代售等多个环节的风险都可能传播至其他关联公司甚至集团公司。
二是监管规则不一致导致市场不公平。以融资租赁为例，目前我国有金融租赁、外资租赁、内资租赁三种公司形态。尽管经营内容毫无差别，却因公司形态的不同，在注册资本、融资便利、监管指标等方面存在巨大差异，破坏了市场的统一性和公平性。再如保理，商业保理和银行保理本质上都是保理业务，但银行保理受银监会监管，商业保理归属地方政府管理，形成两套不同且分割的监管体制。相比银监会对银行保理的监管，相关机构对商业保理的监管力度要弱得多。但是商业保理企业在人民银行征信系统使用、结售汇、税收、融资等方面的竞争条件则远不如银行保理机构。
三是现有金融监管架构低效、碎片化缺陷突出，同时存在各自为政、缺少配合的问题。以金融消费者保护为例，目前“一行三会”分别设立了金融消费者保护局（或类似机构），不仅有关制度规定和工作方式均存在较大差异，而且对“一行三会”相关部门的权力责任没有明确规定，导致实际效果有限。
在配合方面同样存在较多问题。在现有体制下，部门利益成为政策配合的最大障碍。一个部门管辖的事务通常不允许其他部门染指，更有甚者，凡是甲赞同的事乙就反对。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范化解金融风险、协调解决行业共性问题等方面发挥了一定作用，但总体上效率不高。一者该制度只是建立了相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，缺少权威性；二者该制度没有明确的职能定位和工作目标，权力责任不清。设在人民银行的联席会议办公室也非专职机构，只有少数人负责开会的具体事项；三者缺少业界和外部人员（包括专家学者、消费者和投资者代表等） 参与，难以呼应现实诉求和集思广益。
四是不能有效应对新型金融机构、类金融机构快速发展带来的风险。近年来，随着地方经济和地方金融的快速发展，特别是“自下而上”的民间金融创新日趋活跃，现行以“一行三会”为基本架构的、自上而下的垂直式金融监管很难适应这种状况。特别是县级及以下区域出现了严重的监管真空，无法有效防控风险。为弥补中央金融监管的缺失，地方政府已在实际上承担了部分监管职责。
尽管地方政府已在事实上广泛参与地方金融监管，却面临着严重的金融监管权力、能力与风险处置责任不对称问题。一方面，地方政府承担的部分金融监管职责“有形无实”，既没有明确的法律依据，更缺乏规范科学的监管制度和标准；另一方面，地方政府并不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权，无法及时获取有效的监管信息。权责分离和监管信息不对称造成地方政府在风险处置（特别是非法集资案件处理）过程中非常被动，既难以进行事前风险防范，也难以保证事后处置效率。
更为突出的问题是，地方政府在“促进金融业发展以推动经济”与“金融风险防控”之间面临两难选择。一方面，地方政府为发展本地经济迫切需要大量的金融资源，在“发展”与“风控”之间难以取舍；另一方面，地方政府对部分金融机构拥有资产和人事管理权，既是股东又是监管者，存在较大的利益冲突。在一些地方，金融办的职能首要的是融资和招商；其次才是监管和化解风险。有的地方金融办还通过规定社会融资规模和贷款任务、对地方金融机构的贡献进行考核排名等做法对辖内金融机构施加压力，由此加快了风险累积。
现有金融监管架构调整方案的不足之处
近期，社会各界对金融监管体制改革的必要性（“为什么要改”）已基本达成共识，但在改革具体方案（“怎么改”）上还存在激烈争议。意见比较集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即将 “一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立银监、证监和保监局；二是“一行两会”方案，即将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变；三是“一行一委”方案，即将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“双头监管”模式。也有人提出要将金融消费者保护局单列出来，以强化金融消费者保护功能。
总的来看，这三类改革方案都有一定的合理性，有助于在某种程度上扭转现存的监管真空、监管重叠、部门利益主导等问题，但这些方案也都存在一些不足之处，共性问题主要有三：
首先，上述方案基本都是外科手术，改革聚焦于组织架构的调整，并未涉及监管理念的变革。而后者，恰恰是我国现有监管体制存在的最大问题。在过去几十年传统经济发展模式下形成的金融体系，不可避免地被打上“速度就是效益”和“保增长工具”、“政府宏观调控工具”的烙印。在这一背景下形成的金融监管理念，既有“父爱主义”又有“母爱主义”：一方面严格管制金融机构的行为不得逾矩（主要依靠行政手段），另一方面对金融机构又过度呵护，并简单以数量的增长为政策导向。同时在前期“稳定压倒一切”的意识下，“不出风险”成为有关部门的最高准则，金融效率和金融发展质量则成为次要的工作。为了减少自身的风险责任，监管部门往往只盯着自己的“一亩三分地”，对管辖范围之外的金融风险视而不见。可以说，如果监管理念不进行调整，金融监管架构不论作如何改变都是低效的。
其次，这种外科手术式的改革没有解决不同目标之间的利益冲突问题。在传统发展模式下形成的监管架构，赋予了有关部门过多的职能。一个监管机构身负促进经济发展、促进金融行业发展、规范金融秩序、支持经济结构调整、实现国家战略、保护金融消费者等多项职能，而这些职能的目标往往是冲突的，这是造成部门利益的根源之一。现有改革方案无法解决上述问题，即便是第一方案，也只是将不同监管机构间的沟通协调问题转化为同一个机构内部的沟通协调问题、将机构之间的利益冲突转化为机构内部部门之间的利益冲突。而且信息和冲突内部化以后，很可能会使外部监督缺乏足够的信息和对现实状况的把握能力。
第三，缺少财政部门的参与。一国金融体系的稳定与政府财政能力密切相关，不少经济体的宏观审慎管理框架中，财政部都占据重要位置。这不仅因为财政部在使用公共资金维护金融稳定过程中担当重要角色，也因为货币政策需要财政政策的配合才能更加有效（当然，反之亦然）。近期人们经常引用英国的改革经验，强调危机后英国金融监管架构的改革强化了英格兰银行的责任和权力，但往往有意无意地忽略了英国财政部的作用。尽管英国中央银行具有很强的独立性，但英国财政部具有更高的政治地位，英国财政部长的地位大体上与副首相相当；在动用公共资金进行危机救助方面，财政部是英国法律授权的唯一决策机构。在我国金融监管框架改革的筹划过程中，基本将财政部门排除在外，这是很奇怪的事情。
有关我国金融监管框架重构的建议
从中国的现实情况出发，笔者认为金融监管架构改革不可能一蹴而就，必须分阶段推进。
1、短期内不宜对金融监管架构进行大幅度调整
所谓大幅度调整，是指前述对现有“一行三会”进行撤并重组。短期不宜操作的原因有二：
第一，当前我国经济下行压力仍然很大，在经济增速下台阶和经济结构调整、产业升级的过程中，前期积累并被高速度所掩盖的问题和矛盾将快速暴露。未来2-3年，中国很可能进入经济、金融风险的高发期。而根据历史经验，金融监管架构的大幅度调整会带来至少一年的整合期，一旦决策或操作不当，这个时期会更长。一个相对紊乱的金融监管体系显然很难有效应对可能的金融风险。
第二，在监管理念转变之前，任何形式上的机构调整都无助于解决实质问题。不仅对金融监管效率的提升作用有限，而且增加了监管体系的整合成本。
2、近期金融监管架构改革应抓住主要矛盾，重点解决突出问题
目前不对现有“一行三会”进行大调整并不意味着改革无所作为。当前金融监管体制机制中的突出问题主要是：信息沟通不畅导致反应速度过慢和政策的精准度不高、决策科学性不够、分业监管模式带来监管真空。针对这些突出问题，应进行以下改革和调整：
第一，建立金融信息共享机制，统一信息的统计标准。目前有关金融信息，均由“一行三会”按照职能范围各自制订统计指标和统计口径，信息征集标准并不统一，共享性也不高。例如小微企业贷款统计，人行和银监会各有各的标准。其结果，既造成同一指标数据的不一致，影响政策效果的准确评价，也加重了金融机构的负担，因为同一家银行必须上报两套甚至更多的报表。针对这个问题，应抓紧制订“金融信息征集、统计、管理办法”，统一统计口径和金融信息统计报表，各监管机构不再单独向辖内金融机构提出统计要求，内设统计部门将精力更多地放在统计指标的科学性和大数据分析上。同时，要通过系统联网实现不同监管机构对金融数据的实时共享，并建立金融监管信息的每日交换机制，及时沟通各类金融市场信息。
第二，建立高层级的金融决策协调机制。影响科学决策的关键因素有二：一是部门利益和部门保护主义。二是封闭决策，信息公开性不够。很多政策尽管出台前在各相关部门转了一圈，也征求了业界意见，但这种决策机制很大程度是形式上的，吸收意见也是有选择性的。
针对上述问题，建议将现有跨部门协调机制升格为更高层级的金融稳定委员会。委员会应有法定职责并明确工作程序和决策机制、应增加财政部的投票权、应定期对外发布信息和金融稳定报告。委员会下应成立专职的办公室、配备足够的专职对委员会提供支持，以确保其能够持续不断地全面监控系统性风险，识别系统重要性机构、工具和市场，并在必要时作出快速反应。同时为提升金融稳定委员会决策的科学性，有必要设立非专职、不占编制的金融改革与政策咨询智囊团，该智囊团应由熟悉金融领域问题的专家、业界代表组成并定期轮换（例如每三年撤换三分之一成员）。
第三，摈弃“谁的孩子谁抱走”思维，统一金融监管政策。一方面，中央金融监管机构应承担对金融机构的主要监管责任，实现对金融活动监管的全覆盖；另一方面，应借此次网络金融活动整顿之机，完善中央-地方双层金融监管架构，明确中央和地方分工。中央金融监管机构应当确保在全国实行统一监管规则，对跨地域经营的、大中小型金融机构承担宏观审慎监管和微观审慎监管的职责，并且不间断地和地方政府分享信息和协调政策。地方政府在中央金融监管机构设定的监管标准下和给定范围内行使监管职能，配合中央金融监管机构处置风险。由于目前未纳入监管范畴的非正规金融产品绝大多数可以归为信托和证券两大类型（如各种名目的理财产品、在地方设立的各类金融资产交易所内交易的股权、债券、票据类产品），当前亟须加快推进《信托法》和《证券法》的修订进程，将这些产品和交易活动纳入金融监管视野，减少乃至消除监管真空。
3、构建合理金融监管架构的设想
在上述改革、改良措施推进以后，可选择合适时机进行金融监管架构的调整。未来我国金融监管架构调整的方向和目标是：
第一，实现权力的有效制衡。根据政治学原理，任何权力都需要制衡，特别是来自同一层级的制衡。仅靠上级权力制衡的结果，或者是下层权力机构无效和没有动力，或者是下层权力失控、权力与责任错配。出于这个理由，笔者反对出于部门利益，简单将外国做法片面引入中国。
第二，提高金融监管效率。为此，一是需要准确界定调整金融监管部门的职能，改变目前金融监管机构承担多重可能带来利益冲突的职责的现状，将金融监管机构从与法定目标冲突的职能中解脱出来（如所有者职能、保增长保稳定职能、金融发展职能等），适度提高金融监管部门的独立性，促使其专注于促进金融体系的稳健，保护金融消费者权益和公平竞争；二是要提高金融监管机构的监管能力，赋予其机构编制的适度灵活性和财务独立性，确保其具有足够的监管资源；三是提高人大监督金融监管机构的能力，加强对金融监管机构的问责；四是转变金融监管方式，减少不当的行政干预。特别要改变通过控制金融机构对金融活动实行直接干预的做法，将自上而下“管”金融机构和“管”市场的行政官员心态，转变为尊重市场和金融家的合作式心态。加强决策前与市场的沟通，提高监管的专业能力。切实下放行政权力，降低金融机构的监管成本。
第三，加强宏观审慎监管，提高系统性风险防范能力，特别是加强对系统重要性金融机构和跨业经营活动的监管。为此，需要改变机构监管模式，推进功能监管；改变数量管控方式，主要通过价格调控市场；改变割据式的金融市场结构，实现市场统一；改变画地为牢的分割式监管，消除监管真空，实现金融监管的全覆盖。
第四，规范市场行为，强化金融消费者保护。金融危机后加强金融消费者保护已经成为国际金融监管体系改革的重要趋势，而我国金融消费者保护总体上看力度明显偏弱，有必要通过立法和机构调整加以强化。
根据上述目标，笔者认为，未来较为理想的金融监管框架是“一委一行、一会、一局”模式，即在金融稳定委员会领导下的中央银行、金融监管委员会、中小投资者和金融消费者保护局。
中央银行在金融监管方面的职责：确保金融体系稳健运行的宏观审慎监管，与金融监管委员会共同负责系统重要性金融机构的监管，流动性救助、清偿能力恢复，与财政部共同负责危机处理和问题金融机构的处置。
金融监管委员会职责：与央行共同负责系统重要性金融机构监管，具体负责微观审慎管理，监督和规范金融机构的市场行为，维护市场秩序。
中小投资者和消费者保护局职责：规范金融交易行为，保护投资者和金融消费者，打击非法集资，强化金融知识教育。
需要指出的是，金融监管框架重构是一项系统工程，绝不是仅对“一行三会”机构进行调整就可以完成的工作。这项工程涉及金融立法等金融基础设施改造、金融发展和监管理念调整、政府和市场关系、金融机构所有权调整等重大问题，需要持续的努力。
（作者系国务院发展研究中心金融研究所所长）
