授权放权助国资国企改革提速

2019-06-18 08:32 中国证券报-中证网

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来源标题:授权放权助国资国企改革提速

国务院国资委日前印发授权放权清单(2019年版)。授权放权的直接对象是集团母公司。在35项授权放权清单中,可以将其主要归纳为两个方面,即授权放权董事会、经理层的权力;授权放权管理集团子公司的权力。笔者认为,对这两方面的授权放权适应了国企改革的要求,体现了国资监管机构职能的转变,应该说是推进国资国企改革的重要举措。

董事会、经理层行使权力归位

在授权放权清单中,如授权董事会审批企业五年发展战略和规划,向国资委报告结果;授权董事会按照《中央企业投资监督管理办法》(国资委令第34号)要求批准年度投资计划,报国资委备案;授权落实董事会职权试点中央企业董事会对副职经理人员进行评价,评价结果按一定权重计入国资委对企业高管人员的评价中;中央企业决定与借款费用、股份支付、应付债券等会计事项相关的会计政策和会计估计变更等等。它们本应就是由董事会、总经理行使的权力,现在把它们做了归位。

国资委作为出资人代表对国有企业履行出资人职责,它行使的应该是股东权力,而国有独资公司不设股东会,它自然又拥有股东会的权力。然而,国资委实际上还在行使着董事会的权力甚至经理层的部分权力,显然,这两个方面的权力并非属于股东的权力,国资委行权超越了界限。但这有它的现实合理性,因为国资委监管的国有企业基本上是国有独资,公司治理并不完善,缺乏能够真正担当起受托责任的董事会。

2004年,国务院国资委开始进行国有独资企业规范的董事会建设,历经15年,这项工作取得明显成效,大部分中央企业集团公司都已建立了规范的董事会。因此,国务院国资委目前授权放权其行使的董事会及部分经理层权力就有了承接的主体、行权的主体,从而使国资委逐步归位于行使股东权力,做一个真正的出资人,只做“老板”,不当“婆婆”。

将管理子公司权力归于集团母公司

在授权放权清单中,如中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案;中央企业决定国有参股非上市企业与非国有控股上市公司的资产重组事项;中央企业审批国有股东所持有上市公司股份在集团内部的无偿划转、非公开协议转让事项等等。这些方面的授权放权实现了权责更有效的重新配置,国资委作为出资人代表对国家出资企业履行出资人职责。

目前的国有企业尤其是中央企业都是由法人企业组成的层级制国有企业集团,作为母公司的集团公司是一级法人,旗下有二级及以下各层级法人企业,它们都被视为国有企业,因此,国资委虽然只是直接监督管理集团公司,但实际上在对集团的所有企业履行出资人职责,那么集团各企业的一些事项自然就要由集团公司报国资委审批后方可实施。在集团组建时,它基本上就是一个松散的国有企业联合体,集而不团,缺乏整体合力和协同力,这是很多集团面临的问题,因此,国资委对集团二级及以下法人企业进行监督管理是必要的。然而,经过多年的市场竞争发展,尤其是不断加强集团化管控,国有企业集团已经建立起母子公司体制,它们已经成为一个市场化、多元化、国际化、集团化的大企业,各子公司虽然在形式上是独立法人,而它实际上是母公司的业务单元,战略执行者。

因此,母公司需要拥有子公司的管理权或治理权,这是集团自身发展及内在管理的需要,也是应对市场竞争进而提高集团经营效率的要求。这样,国资委再继续管理集团子公司事务,显然已不利于所监管企业的发展,同中央企业已经形成的母子公司体制也存在着一定的矛盾和冲突,因此,将管理集团子公司的权力下放给集团母公司,则是适应中央企业改革发展的理性选择。

继续扩大集团母公司董事会、经理层的权力,赋予集团母公司更多的管理子公司的权力,这应该是国资委未来的权责清单调整的两大主线。一些应该授权放权的要继续下去;而授权放权后,企业不能有效行权的要收回,待时机合适时再授权放权。但要很好地实现这样的授权放权改革,还是要先做好国企深化改革这篇文章。因为国有企业的体制机制决定着国资监管体制的架构,没有国有企业改革上的突破就很难有国资监管体制的重新构造。

而推进国有企业改革,重要的是做好以下两个方面。一是母公司要建立有效的法人治理结构。为此,有必要对母公司进行混合所有制改革,建立由不同性质产权出资人组成的股东会、董事会,这种混合产权下的治理结构应该有更好的治理效果。二是完善母子公司体制。国家出资应该只体现在母公司的层面上。子公司的产权应该是母公司所有或母公司与其他股东共同所有,而不应该再视为国有产权,因为在母公司为混合所有制的情况下,其子公司显然不能是国有企业,只能是母公司的出资企业。

中央经济工作会议明确提出,混合所有制改革是国企改革的重要突破口。因此,国有企业的混合所有制改革已是未来改革的重要选择。混改带来的国有企业体制机制的变化将会促使国资监管体制的变革,进而使国资委的权责做出调整,进行相应的授权放权。据此可以判断,国资委授权放权的清单内容也适应了国有企业混合所有制改革的要求,二者可谓殊途同归。

责任编辑:都基强(QF0022)