作者：
梁舰 中建政研集团董事长
贠自强 高级法律及投融资顾问
在中国特色社会主义进入新时代条件下，处于新经济、新型城镇化、PPP发展新阶段的交汇点，肩负着区域振兴的期许和使命，具备结构化的合作内容、市场化的运作机制、强大的生产性功能，构成一个集成的公共产品和基于价值增量的政企命运共同体的产业新城类城镇综合开发PPP项目如今逐渐脱颖而出。
产业新城PPP项目的持续爆发，与中国新时代新经济发展诉求、新型城镇化及PPP发展新阶段阶段密切相关，有其历史和现实的必然性，更代表着PPP的发展重要方向。产业新城PPP项目本身是一个完整的公共产品，有着结构化的政企合作内容和多元化的产出，而且正是其结构化的内容决定了其产出成果。
从项目架构的角度来看，“土地整理服务”是基础性的合作内容，但在实践中争议颇大。笔者尝试从必要性和合规性两个方面阐述土地整理服务纳入产业新城PPP项目合作内容的可行性和意义。
一、土地整理服务的含义及相关概念辨析
“土地整理服务”一般是指在项目合作期限内，按照合作区域相关规划和项目建设需要，政府依法作为土地整理的责任主体，项目公司受政府方委托提供土地征收及拆迁、安置补偿等相关的土地整理服务。需要说明的是，这里的土地整理服务不等同于土地储备，也不是土地的一级开发或者前期开发。依据《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号)等文件：土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地收储包括相对独立的三部分内容，且以土地资源合理利用和土地市场调控为目的：
1)土地的原始取得，基本内容为土地的征迁安置和补偿;
2)土地的前期开发，主要是配套基础设施、公共设施的建设;
3)土地出让前的储备管理，包括但不限于围挡、看护及必要的利用等。
由此可知，产业新城PPP项目项下的“土地整理服务”，目的在于项目的建设运营，内容上和土地储备的土地原始取得环节类似，土地整理服务不等同于土地储备，更不等同于土地的一级开发。
二、土地整理服务纳入产业新城PPP项目合作内容的必要性
结构决定功能。作为一个系统和完整的公共产品，产业新城PPP项目的产出已经得到了市场的检验和国家的推广。产业新城PPP项目的合作内容比较多，不同的项目也会略有差异，但总体上分为三大板块：
(1)科学的规划设计，一张蓝图绘到底，确保项目的格局和方向;
(2)快速的平台打造，以土地整理和基础设施、公共服务设施、环境设施为基础，增强区域的承载力、吸引力和可持续发展潜力;
(3)以长期的产业发展服务为核心，整合资源和有效投资，发展各具特色的产业集群，高质量发展实体经济，构筑城市功能区和经济体，形成区域价值高地和增长极、辐射源，促进区域繁荣和发展，实现政企合作的根本目的。
“土地整理服务”是支撑产业新城PPP项目上述结构化合作内容的基础和根本：
(1)任何一个项目，土地整理都是不可或缺的，是项目供地的前提条件。
产业新城PPP项目是一个完整的公共产品，统筹考虑新城全生命周期范围内土地资源的利用潜力、基础设施和公共设施的配置需求、企业落地和产业发展的规律等因素，实现了土地整理、基础设施、公共配套设施、产业发展之间相互衔接、互为支撑，确保了整体效益和长期运营的效果，打造“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的产业新城，以实现了区域经济发展的根本目的。
(2)从项目落地、实施及功能发挥的角度来看：
建设：项目合作内容中的公建、基建及环境设施建设，没有土地整理无法实施;产业发展服务及区域整体经济发展：产业新城PPP项目的根本目的，是通过合作内容中产业发展服务，带动合作区域的整体经济发展，包括商业、服务业的发展，而土地是经济生产的基本要素，没有土地整理，产业难以落地，产业发展服务无从谈起，区域整体经济发展也缺乏基础;规划设计：基础是土地的熟化和空间规划，如果没有相应的土地整理作为前提，也难以落实;项目的滚动开发模式及回报机制：本项目的回报来源之一是土地出让收入，而没有土地整理，土地出让缺乏前提，项目无法滚动开发实施;项目产出：区域城镇化承载平台的打造，区域单体项目公共服务和经济价值的发挥，区域产业经济和综合经济的发展，等等，都离不开土地整理服务的基础性作用。
可以说，没有了土地整理，项目的投融资、建设、运营和回报，项目的产出，都会受到影响，甚至难以实现。土地整理是产业新城PPP项目的“根基”。
三、土地整理服务纳入产业新城PPP项目的合规性辨析
在PPP日益深入和规范的背景下，合规是项目的前提，是项目落地和可持续发展的基本保障。
合规既在于对规范的文本理解，也在于对政策文件精神实质的把握，根本上在于对于中国社会现实及项目实践的解析，因为PPP本质上是一项机制创新，体现了发展的需求和积极的财政等政策导向，创新和规范两手都要抓，发展和风险控制要平衡。
从制度体系上来看，我国目前PPP缺乏统一的立法，按照“坚持理论和制度自信”和不断改革探索创新实践的精神，目前实行所谓“法律、政策、指南、合同、标准”五位一体的制度体系，并推行示范项目制度(又被称为“示范项目先导战略”)，将示范项目作为这场轰轰烈烈伟大实践的发展“灯塔”和管理“抓手”，示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。
土地整理涉及国家土地管理及基本建设制度，多年来颇多争论，甚至在政策文件中也有容易产生歧义的地方。如下的一些类似规定常常被用来否定将土地整理和产业发展服务纳入产城融合PPP项目合作范围的依据：
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)：PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作;
《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号)：土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为;
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)：土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源;土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作;
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)：“严禁将储备土地前期开发” 等建设工程作为政府购买服务项目;
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号》：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”不适宜采用PPP模式实施;
其他类似规定。
任何政策法规的适用，首先是对规定本身的完整和准确解读，其次是对适用对象事实的认定。基于上述方法论，笔者尝试对土地整理纳入产业新城PPP项目的合规性阐述如下：
1、财政部多个示范项目，包括2018年2月公布的第四批示范项目中的浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目、河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目、湖北省黄冈市团风县产业新城PPP项目均包含土地整理服务。
2、如上“一”所述，土地整理属于公共服务的范畴，土地前期开发属于建设工程，完全不同于土地整理服务。故此，土地整理和产业发展服务纳入产城融合项目并不违背财预〔2017〕87号文、财办金〔2017〕92号文的规定。
3、土地储备机构是事业单位，是土地储备的法定主体(责任主体)，但土地储备的具体事务，应该而且只能依法通过采购服务或者工程来(如储备土地的前期开发)完成，社会资本方可以作为承接主体，提供土地整理服务。依据包括但不限于：
国务院办公厅《关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》(国办发【2015】24号)、国家发改委等七部委《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》(发改规划[2015]2832号)都明确支持“将基础设施和公益性设施建设项目以及产业招商等服务项目整体外包给社会资本”。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)：地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)明确“属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项”可以依法实施政府采购服务。
财政部在《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》(财预[2017]96号)：政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。
这里不能不提到财金[2016]91号文第五条中“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”的规定。这一规定非常晦涩，至今也缺乏政策制定机关法定的解释。财金[2016]91号文第五条是关于项目用地的规定，涉及三个方面：供地方式、土地的储备及土地权益(出让金收入、土地使用权等)的归属和行使。土地是任何项目都离不开的基础，作为一种资源和不动产，土地制度包括土地收储制度、土地流转制度、土地财政制度也都是国家的基本制度。PPP作为一种公共服务和公共产品的供给制度，必须建立在土地制度之上。需要解析的是：
1)主体：PPP项目主体或其他社会资本指的是谁?
PPP项目属于政企合作项目，依据财金〔2014〕156号文(财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》)等文件规定，“PPP项目主体”包括政府方和社会资本方，政府方指政府或其授权机构，社会资本方“指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”。包括社会资本及其设立的项目公司;社会资本是PPP项目的实际投资人，需以采购的方式确定，项目公司是项目依法采购的社会资本设立的项目实施主体。那么，与“PPP项目主体”通过“或”并列的“其他社会资本”又是指谁?如果构成项目主体的社会资本方需以与政府方签署项目合同为条件的话，“其他社会资本”只能被理解为项目的其他社会资本参与方，依据财金〔2014〕156号文通常包括“融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等”。
由此看来，财金〔2014〕156号文中的“PPP项目主体或其他社会资本”指的应是投资PPP项目的社会资本，包括中标社会资本及参与项目的其他社会资本。中标社会资本及参与项目的其他社会资本不能因为参与项目投资(“作为项目主体”)而有权“参与土地收储和前期开发等工作”。
2)程序：土地收储和前期开发，均需要一定资质，并需要履行采购程序。目前的PPP采购，至多是三标合一标，一次性确定PPP项目投资主体、总承包单位和土地使用权主体。故此即便是作为项目主体，社会资本并不当然具备实施土地收储和前期开发能力和资格，不得参与土地收储和前期开发等工作。
3)内容：单独来看，土地收储属于服务，土地的前期开发属于工程，其责任主体(工作主体)只能是土储机构。当土地收储(土地整理)纳入项目合作范围以后，土储机构是责任主体，项目公司作为承接主体按照法律和政策规定提供土地整理服务，这并不妨碍土地的依法供应和土地权益的依法行使。
故此，产兴新城PPP项目将土地整理服务纳入项目合作范围，并不违反2016年10月出台的财金[2016]91号文规定，2018年2月包含土地整理服务合作内容的多个PPP项目被列为第四批示范项目证明了这一点。
土地是城镇最主要公共资源。城镇综合开发PPP项目以土地的综合利用为基础，并通过PPP机制创新最大限度的发挥土地价值，土地整理服务纳入项目合作内容势在必然、合法合规、意义重大。
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作者：
梁舰 中建政研集团董事长
贠自强 高级法律及投融资顾问
在中国特色社会主义进入新时代条件下，处于新经济、新型城镇化、PPP发展新阶段的交汇点，肩负着区域振兴的期许和使命，具备结构化的合作内容、市场化的运作机制、强大的生产性功能，构成一个集成的公共产品和基于价值增量的政企命运共同体的产业新城类城镇综合开发PPP项目如今逐渐脱颖而出。
产业新城PPP项目的持续爆发，与中国新时代新经济发展诉求、新型城镇化及PPP发展新阶段阶段密切相关，有其历史和现实的必然性，更代表着PPP的发展重要方向。产业新城PPP项目本身是一个完整的公共产品，有着结构化的政企合作内容和多元化的产出，而且正是其结构化的内容决定了其产出成果。
从项目架构的角度来看，“土地整理服务”是基础性的合作内容，但在实践中争议颇大。笔者尝试从必要性和合规性两个方面阐述土地整理服务纳入产业新城PPP项目合作内容的可行性和意义。
一、土地整理服务的含义及相关概念辨析
“土地整理服务”一般是指在项目合作期限内，按照合作区域相关规划和项目建设需要，政府依法作为土地整理的责任主体，项目公司受政府方委托提供土地征收及拆迁、安置补偿等相关的土地整理服务。需要说明的是，这里的土地整理服务不等同于土地储备，也不是土地的一级开发或者前期开发。依据《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号)等文件：土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地收储包括相对独立的三部分内容，且以土地资源合理利用和土地市场调控为目的：
1)土地的原始取得，基本内容为土地的征迁安置和补偿;
2)土地的前期开发，主要是配套基础设施、公共设施的建设;
3)土地出让前的储备管理，包括但不限于围挡、看护及必要的利用等。
由此可知，产业新城PPP项目项下的“土地整理服务”，目的在于项目的建设运营，内容上和土地储备的土地原始取得环节类似，土地整理服务不等同于土地储备，更不等同于土地的一级开发。
二、土地整理服务纳入产业新城PPP项目合作内容的必要性
结构决定功能。作为一个系统和完整的公共产品，产业新城PPP项目的产出已经得到了市场的检验和国家的推广。产业新城PPP项目的合作内容比较多，不同的项目也会略有差异，但总体上分为三大板块：
(1)科学的规划设计，一张蓝图绘到底，确保项目的格局和方向;
(2)快速的平台打造，以土地整理和基础设施、公共服务设施、环境设施为基础，增强区域的承载力、吸引力和可持续发展潜力;
(3)以长期的产业发展服务为核心，整合资源和有效投资，发展各具特色的产业集群，高质量发展实体经济，构筑城市功能区和经济体，形成区域价值高地和增长极、辐射源，促进区域繁荣和发展，实现政企合作的根本目的。
“土地整理服务”是支撑产业新城PPP项目上述结构化合作内容的基础和根本：
(1)任何一个项目，土地整理都是不可或缺的，是项目供地的前提条件。
产业新城PPP项目是一个完整的公共产品，统筹考虑新城全生命周期范围内土地资源的利用潜力、基础设施和公共设施的配置需求、企业落地和产业发展的规律等因素，实现了土地整理、基础设施、公共配套设施、产业发展之间相互衔接、互为支撑，确保了整体效益和长期运营的效果，打造“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的产业新城，以实现了区域经济发展的根本目的。
(2)从项目落地、实施及功能发挥的角度来看：
建设：项目合作内容中的公建、基建及环境设施建设，没有土地整理无法实施;产业发展服务及区域整体经济发展：产业新城PPP项目的根本目的，是通过合作内容中产业发展服务，带动合作区域的整体经济发展，包括商业、服务业的发展，而土地是经济生产的基本要素，没有土地整理，产业难以落地，产业发展服务无从谈起，区域整体经济发展也缺乏基础;规划设计：基础是土地的熟化和空间规划，如果没有相应的土地整理作为前提，也难以落实;项目的滚动开发模式及回报机制：本项目的回报来源之一是土地出让收入，而没有土地整理，土地出让缺乏前提，项目无法滚动开发实施;项目产出：区域城镇化承载平台的打造，区域单体项目公共服务和经济价值的发挥，区域产业经济和综合经济的发展，等等，都离不开土地整理服务的基础性作用。
可以说，没有了土地整理，项目的投融资、建设、运营和回报，项目的产出，都会受到影响，甚至难以实现。土地整理是产业新城PPP项目的“根基”。
三、土地整理服务纳入产业新城PPP项目的合规性辨析
在PPP日益深入和规范的背景下，合规是项目的前提，是项目落地和可持续发展的基本保障。
合规既在于对规范的文本理解，也在于对政策文件精神实质的把握，根本上在于对于中国社会现实及项目实践的解析，因为PPP本质上是一项机制创新，体现了发展的需求和积极的财政等政策导向，创新和规范两手都要抓，发展和风险控制要平衡。
从制度体系上来看，我国目前PPP缺乏统一的立法，按照“坚持理论和制度自信”和不断改革探索创新实践的精神，目前实行所谓“法律、政策、指南、合同、标准”五位一体的制度体系，并推行示范项目制度(又被称为“示范项目先导战略”)，将示范项目作为这场轰轰烈烈伟大实践的发展“灯塔”和管理“抓手”，示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。
土地整理涉及国家土地管理及基本建设制度，多年来颇多争论，甚至在政策文件中也有容易产生歧义的地方。如下的一些类似规定常常被用来否定将土地整理和产业发展服务纳入产城融合PPP项目合作范围的依据：
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)：PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作;
《土地储备管理办法》(国土资规[2017]17号)：土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为;
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)：土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源;土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作;
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)：“严禁将储备土地前期开发” 等建设工程作为政府购买服务项目;
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号》：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”不适宜采用PPP模式实施;
其他类似规定。
任何政策法规的适用，首先是对规定本身的完整和准确解读，其次是对适用对象事实的认定。基于上述方法论，笔者尝试对土地整理纳入产业新城PPP项目的合规性阐述如下：
1、财政部多个示范项目，包括2018年2月公布的第四批示范项目中的浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目、河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目、湖北省黄冈市团风县产业新城PPP项目均包含土地整理服务。
2、如上“一”所述，土地整理属于公共服务的范畴，土地前期开发属于建设工程，完全不同于土地整理服务。故此，土地整理和产业发展服务纳入产城融合项目并不违背财预〔2017〕87号文、财办金〔2017〕92号文的规定。
3、土地储备机构是事业单位，是土地储备的法定主体(责任主体)，但土地储备的具体事务，应该而且只能依法通过采购服务或者工程来(如储备土地的前期开发)完成，社会资本方可以作为承接主体，提供土地整理服务。依据包括但不限于：
国务院办公厅《关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》(国办发【2015】24号)、国家发改委等七部委《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》(发改规划[2015]2832号)都明确支持“将基础设施和公益性设施建设项目以及产业招商等服务项目整体外包给社会资本”。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)：地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)明确“属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项”可以依法实施政府采购服务。
财政部在《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》(财预[2017]96号)：政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。
这里不能不提到财金[2016]91号文第五条中“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”的规定。这一规定非常晦涩，至今也缺乏政策制定机关法定的解释。财金[2016]91号文第五条是关于项目用地的规定，涉及三个方面：供地方式、土地的储备及土地权益(出让金收入、土地使用权等)的归属和行使。土地是任何项目都离不开的基础，作为一种资源和不动产，土地制度包括土地收储制度、土地流转制度、土地财政制度也都是国家的基本制度。PPP作为一种公共服务和公共产品的供给制度，必须建立在土地制度之上。需要解析的是：
1)主体：PPP项目主体或其他社会资本指的是谁?
PPP项目属于政企合作项目，依据财金〔2014〕156号文(财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》)等文件规定，“PPP项目主体”包括政府方和社会资本方，政府方指政府或其授权机构，社会资本方“指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”。包括社会资本及其设立的项目公司;社会资本是PPP项目的实际投资人，需以采购的方式确定，项目公司是项目依法采购的社会资本设立的项目实施主体。那么，与“PPP项目主体”通过“或”并列的“其他社会资本”又是指谁?如果构成项目主体的社会资本方需以与政府方签署项目合同为条件的话，“其他社会资本”只能被理解为项目的其他社会资本参与方，依据财金〔2014〕156号文通常包括“融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等”。
由此看来，财金〔2014〕156号文中的“PPP项目主体或其他社会资本”指的应是投资PPP项目的社会资本，包括中标社会资本及参与项目的其他社会资本。中标社会资本及参与项目的其他社会资本不能因为参与项目投资(“作为项目主体”)而有权“参与土地收储和前期开发等工作”。
2)程序：土地收储和前期开发，均需要一定资质，并需要履行采购程序。目前的PPP采购，至多是三标合一标，一次性确定PPP项目投资主体、总承包单位和土地使用权主体。故此即便是作为项目主体，社会资本并不当然具备实施土地收储和前期开发能力和资格，不得参与土地收储和前期开发等工作。
3)内容：单独来看，土地收储属于服务，土地的前期开发属于工程，其责任主体(工作主体)只能是土储机构。当土地收储(土地整理)纳入项目合作范围以后，土储机构是责任主体，项目公司作为承接主体按照法律和政策规定提供土地整理服务，这并不妨碍土地的依法供应和土地权益的依法行使。
故此，产兴新城PPP项目将土地整理服务纳入项目合作范围，并不违反2016年10月出台的财金[2016]91号文规定，2018年2月包含土地整理服务合作内容的多个PPP项目被列为第四批示范项目证明了这一点。
土地是城镇最主要公共资源。城镇综合开发PPP项目以土地的综合利用为基础，并通过PPP机制创新最大限度的发挥土地价值，土地整理服务纳入项目合作内容势在必然、合法合规、意义重大。
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